台灣未來選舉制度的探討──論單一選區兩票制 http://shs.tngs.tn.edu.tw/essay/essay_930331/essay_930331_ex/essay_930331_ex_27.asp 台北市立萬芳高中。三年級。王文睿           壹● 前言     台灣的選舉制度向來就被許多專家學者所詬病，而從這次的立法委員選舉來看，也的確是問題多多；賄選貪污風聲不斷、黨內同志為了選票兄弟鬩牆、許多委員大打口水戰忽略政策辯論、候選人訴求極端立場……等。以現今的選舉制度而言似乎很難抑止這類的問題發生。有很多的學者提倡使用單一選區兩票制，使候選人區為中性，比較不會有偏激的狀況，也可以使賄選的情況減少。那麼何謂單一選區兩票制？有利必有弊，實行單一選區兩票制的缺點在哪？單一選區兩票制真的可以替代現今台灣的選舉制度嗎？   貳● 正文     民主政治就是民意政治，而表達民意的方法就是透過選舉，故選舉制度的改革可視為政治民主化過程的重要指標之一。現今大部分的國家選舉制度歸納起來為下列三種（註一）：     一、 多數選舉制       這一個制度包含了很多種不同的形式的選舉方式，但是其共同點就是得到最多選票的人為最後勝利者。多數選舉制的方法可以為：       01. 單數選區選舉制         每一個選區只有一個名額做為當選人，通常在選舉國會議員時稱為小選區制度，例如英國國會議員制度就是採取這種制度。但是如果國家元首是透過直接選舉所產生，這種投票選舉方式也廣為使用。       02. 複數選區選舉制         每一個選區有數個名額做為當選人，這也是中選區與大選區制度（註二），其中還可以分為以下兩種制度。         A. 名單選區選舉制         在一個選區裡，一個政治團體或者派系提名一系列候選人的名單（不一定以黨為單位），名單的人數就是當選區應當選的人數，選民投票是以整個名單為認同的標準，名單的候選人不是選上就是全部落選。法國參議院部分參議員採取這一種選舉制度。       B. 複數選區選舉制         在一個選區裡有數個當選人名額，由獲得相對多數的數個候選人宣告當選。目前台灣立法委員選舉就是採取此種投票原則。       03. 一輪當選選舉制         當候選人獲得相對多數票數時，不管其百分比例為何均宣告當選。這樣的一個選舉方式比較廣為受英、美政治體系影響的國家使用。       04. 二輪當選選舉制         當候選人在第一輪選舉投票獲得絕對多數時，便可以宣告獲勝而不需要進入第二輪投票。第二輪投票則需要領先對手便可以宣告為當選。通常這一類的選舉方式是為了在最後組成穩定多數之同時，兼顧到各種不同的多元化。也就是說，通常在第一輪投票時，任何想表達不同意見的人都可以出來候選以爭取最佳的機會。而通常第一輪也很難有候選人超過半數以上的投票認同。第二輪則必須為了政黨的利益而合縱連橫做妥協，以爭取立場近的候選人有較佳的當選機會。這樣類似的選舉方式，大部分受法國影響的國家使用。     二、 比例代表制         比例代表制候選人必須經由政黨間的競爭，才能獲得當選，一般來說，比例代表制對於政黨均設有當選門檻，對於政黨政治有鼓勵作用，因此對於有組織能力擁有較多資源的政黨有利，對於新興的小黨則恐怕難有生存空間。而且比例代表制容易讓候選人的注意力原本應該熱衷於選民認同的經營，轉變致力於爭取政黨提名，忽略對於選民需求的關心。站在政黨政治的立場，完全的比例代表制，對於政黨政治有鞏固作用，政黨可以提出專業性的人才為國服務，況且在無法顧全小黨生態情況下，可能會變為兩大黨型態，整體而言對於政局的穩定也有助益；但是，由於候選人容易忽略對選民的耕耘，讓候選人與選民的互動降低、距離拉大，選舉活動一切經由政黨來連結，選民的投票行為也不再是針對特定候選人，而是選擇政黨。這樣似乎與根本上選舉制度想要實現的民主精神有些背離。     三、 單一選區兩票制         單一選區兩票制實際上即是單一選區簡單多數決制和比例代表制的混合制。選民每一次選舉有兩票的選擇，第一票是選擇候選人，第二票是選擇政黨，被選出的國會議員席次必須正確的反映出政黨在人民所得到的支持，這套選舉制度，是在使每一個政黨正確代表出所受選民的支持度。以第二票為基礎計算各政黨席次，係計算出每一政黨所應分配全部席的比例。       01. 單一選區兩票制的使用         單一選區兩票制兼顧了政黨所受支持的公平性，以及選民對於候選人的認同感。這套制度逐漸被墨西哥、義大利、俄羅斯、匈牙利與紐西蘭所接受使用。       02. 單一選區兩票制的特點         單一選區兩票制，是吸收了單一選區制度與比例代表制的優點，能夠讓大多數選民認同的中庸訴求的候選人容易當選，可以減少偏激對立的言論，讓候選人必須用心關懷選民的需求，加強了選民與候選人的互動，正確地反映民意；而第二票對政黨的支持程度，確立了政黨政治的精神。     四、 台灣的選舉制度       目前台灣立法委員選舉，在區域選舉部分所使用的制度是罕見的複數選區單記非讓渡投票制，此種選舉制度，一般認為，乃是弊多於利，現僅就台灣目前中央民意代表說明此選舉制度的優缺點：       01. 複數選區單記非讓渡投票制的優點         A. 易行         選民可以任意選擇其所喜好的候選人，至於候選人則可由其所獲得的選票瞭解其受歡迎的程度。在計票上，只要將各候選人總票開出，依得票高低依次宣告當選，對選民、候選人和選務機關而言，在操作程序上，為易懂易行的制度。       B. 多元民意政治的建立         由於各選區當選名單通常大於二，且應選名額越多，篤定當選的票數越少，換言之，只要在選舉中有足夠的實力，縱使是少數意見，仍有機會當選；應選名額越多，此種機會越大，越能展現多元聲音。       C. 各黨派均可能獲利         例如小黨在應選名額大於一的選區中，若能有效的將票源集中起來，當選的機會將大增；反之大黨，應掌握的票源較多，若能有效「配票」，要讓黨所提名的人選全登金榜，亦非不可能之事。       02. 複數選區單記非讓渡投票制的缺點         A. 黨內同室操戈大於黨紀之間的競爭         在單記非讓渡投票制下，同黨候選人間的票數不能互相讓渡，黨內同志同室操戈，不圖向外擴張選票，且惡言相向，互相挖票，不利政黨內團結與良性競爭。       B. 選舉過程中派系取代政黨地位         同一政黨所提出的諸多候選人為爭取選票，凸顯派系色彩及成為候選人選舉的必要手段。因此候選人向派系靠攏，派系也因選舉的成敗而壯大、式微或重組。透過複雜的人際關係網路與樁腳系統，派系遂成為單記非讓渡投票制下必然的產物。       C. 競選花費偏高，賄選情形嚴重         在單記非讓渡投票制下，選區相對的較為遼闊，競選花費自然偏高，加以政黨在競選的角色過程中弱化，候選人必須仰賴人際、社會關係網路的經營，而伴隨而來的黑道與金權介入，更會加速惡化選舉風氣。       D. 欠缺政策辯論，充斥選舉花招         在單記非讓渡投票制下，候選人為求增加媒體的曝光率，更以各式各樣的競選花招為造勢手段，當然也不會強調政策的訴求了。       E. 候選人走好偏峰，加劇社會分歧         對於大多數的候選人而言，他們在同黨的諸多候選人中凸顯自己，以爭取選票，便成為選舉過程中極為重要的策略。除了前述的派系色彩外極力凸顯個人色彩或高舉鮮明旗幟，似乎也成為許多候選人鞏固死忠鐵票或爭取游離選票的重要手段。在複數選區下，候選人只需爭取特定少數選民的衷心支持即可望當選，他不必也不需奢望能獲得選區中「多數」選民的選票。因此走偏峰、甚至買票賄選便成為單記非讓渡投票制下常見的手段了。在同一個選區中，形象、政見或意識型態差異極大的候選人，可能會來自於同一正黨的提名；一個或許多90%絕大多數的選民都極其厭惡的某候選人，在目前的選舉制度情況下，依然有可能高票當選，並且當選後還可能處處以代表選區「多數民意」自居。       F. 政黨紀律不彰，議事效率低落         在單記非讓渡投票制下，個人利益與派系利益高過政黨的整體利益，候選人當選較依賴本身實力而非政黨輔選，以致政黨紀律疲軟不彰，立法委員素質參差不齊，立法院議事效率低落，影響立法院的整體社會形象甚鉅。       G. 選人又選黨         選民的一票在選人時，並不一定有選舉該候選人所屬政黨的意思，既然選民無選黨的意思，何以選民的一票又可讓政黨分配議會的席次。且選民屬意某一候選人，但卻反對所屬的政黨時，最後政黨之分配不分區代表的席次，根本就違反選民的意思。且使選民無論其最後是選人或選政黨皆是在不自由的情況下投下這一票，而有違選舉自由的原則。     五、 小結       綜合以上的評估，複數選區單記非讓渡投票制有其便利性，且能讓少數意見，或著說是小黨有其生存空間；但是在如今台灣憲政發展已經成功的邁入另一個階段，政黨政治的運作已略見雛形，言論思想以及媒體的自主開放，都已達一定程度，並非往日一黨獨大一言堂的時代，且人民的智識水準大幅提昇，因此，保障少數意見的存在，以及講求簡單容易的選舉制度，似乎已經非今日台灣所重視追求的。目前朝向「單一選區兩票制」規劃已經是朝野與學者的共識，但是台灣和創立單一選區兩票制的德國國情不同，不能一概而論，會有一些制度上的問題必須要克服。 政黨門檻的設計：一般來說，實施比例代表制是為了保障小黨的生存空間，但同時也可以避免少數政黨走極端，造成政治亂象，故設立門檻限制，限制得票低於一定比例的政黨分配席次是有其必要。根據德國聯邦法第六條規定（註三），凡全國得票達5%以上或取得三個單一選區的政黨，才享有比例眾議院席次的資格。根據德國的經驗，一旦我國採取單一選區兩票制，在席次分配上也應設立門檻限制。就目前國內政治政黨生態來看，在近來各次主要選舉中，除了國民黨、民進黨、親民黨以及台聯有能力獲得5%以上的選票之外，其餘的小黨，如新黨、建國黨和第三勢力等，均無法突破這樣的局勢，在這樣的情形之下，將門檻比例訂為5%確實偏高，不如將門檻限制降為3%得票率或在單一選區贏得五席，凡能跨過此一門檻之政黨，皆可根據其政黨名單，參與政黨比例代表的席次分配，如此將使小黨有更合理的生存空間，又能對大黨產生督促效果，更加落實民主政治。 雙重提名的省思：德國的選舉法允許雙重提名（註四），各政黨提名的候選人參與區域選舉的同時，也可列名政黨提名的比例代表名單當中，一旦該候選人在單一選區中獲勝，則從政黨名單中剔除，政黨名單的排名順序依序往前遞補。反觀我國的中央民意代表選舉，在現有制度下候選人不得同時在區域選舉中參選，卻又同時名列政黨全國不分區名單，如此確實能避免政治投機，立意精神較德國為佳，在未來考慮採用單一選區兩票制時，應該沿用此一制度。比例代表制提高：目前台灣比例代表制當選額只佔總當選額18%左右而已，我認為到單一選區兩票制時應調為一半一半，讓政黨提名的專業人才發揮效力，也可以使政局穩定不會向加拿大執政黨從150 席變為4 席，畢竟政局的不穩定是國家步入下坡的開始。       01. 單一選區兩票制的優點         A. 中庸之道         在單一選區兩票制下候選人通常要有獲得過半數的選票才有機會獲得勝選，鼓勵候選人採取中間之立場訴求，以爭取多數選民，諸如走偏峰的極端訴求將不會出現，有助於社會往中道溫和的方向發展。       B. 展現互補性         單一選區與比例代表制兩者有其互補性，因此單一選區兩票制在制度上是取二者之長。單一選區對政府有利，也能兼顧選區服務；而政黨比例代表制能反映多元意見，並透過對政黨形象投票，促使政黨成為一個有責任的政黨。       C. 專業人才的出頭         單一選區兩票制度下，不分區名額勢必會多很多，政黨就可以提一些有專業素養但卻不太會打選戰的學者，因為是比例代表制所提出來，所以沒有地方派系眼界狹小的問題格局會較大，看的也較遠。       02. 單一選區兩票制的缺點         A. 小選區的死票多，選民投的票不能被代表出來       B. 由於應選一席，又是相對多數，因此許多選區是早已揭曉的無風地帶，造成選民投票率低。       C. 採兩票制必須要有智識水準高的選民，據統計在德國自認全部瞭解兩票制內涵的選民，大約只有兩成。（註五）       D. 政黨間的庸酬：固然單一選區兩票制可以提專業人才在不分區上，不過近幾年台灣選舉看下來，各黨的確是有提一些各領域的專業人士，但大部分是酬庸性質，有些不分區還是財團老闆、科技新貴……等，使原本專業性的立意大打折扣。       E. 賄選更為嚴重：要贏得選舉，必須拿到第一多數，選票也必須要多很多，在此情況下，候選人為了當選，買票會更為嚴重，人數會更多、花費也越多。國家資源浪費也越多。   參● 結論     選舉制度是民主運作的要素之一，目前沒有一個制度能夠放諸四海皆準，必須隨國家發展狀態檢討修正，方得以長治久安長久運作。我國至今所採取的複數選區單記非讓渡投票制，在我國憲政發展過程中曾扮演重要角色，也的確發揮其保障少數意見存在的階段性功能。但是，台灣目前面臨一個憲政發展轉型階段，國家憲政運作必須朝向穩定發展的目標，需要意見穩定的國會生態來支持，當然更需要智識越來越高的民眾支持組成國會的基本立法委員。單一選區兩票制可以使民眾選不同的人又選不同的黨，更應它的選區只取一人下，迫使候選人走中間路線，使政局穩定。不分區立委的提升使立委專業素質提高，國家行政做事更有效率。固然單一選區兩票制是一個可以思考的改革方向，但並非唯一的選擇；當然每一種制度皆不可能完美無缺，皆有其無法兼顧的弊病，但是制度僅是一種工具，而追求國家運作成熟，除了抉擇適合制度之外，必須有中立的司法系統維持制度公正運作，以及最重要的是全國人民的民主素養來共同建構。   肆● 引註資料     註　一、 《台灣選舉制度的抉擇。研考雙月刊。25卷6期 》p.34-49。2001 年12 月 註　二、 《憲政與民主》p.59-66。周楊山著。中山文庫 註　三、 《政黨比例代表制與選舉平等原則：以德國聯邦眾議員為中心。中央研究院歐美研究所第二十九卷第二期》p.105-169。1997年6月 註　四、 同註三 註　五、 同註一 註　六、 《憲政與民主》 p.59-66。周楊山著。中山文庫。1997 年 註　七、 《大選區、多席次、兩票制之研析。立法院院聞第二十七卷第九期》p.12-19。1999 年9月 註　八、 《再造憲政的理想環境。新世紀智庫論壇第十六期》p.29-61。2001年12月30日 註　九、 《成本最小的立委選制改革。國家政策論壇第二捲第二期》p.49-63。2002年2月 註　十、 同註三 註十一、 《單一選區兩票制與選舉制度改革。新世紀智庫論壇第六期》p.69-81。1999 年6月20日 註十二、 《以單一選區兩票制建立政黨競爭的公平性與和諧性。國家政策論壇第一卷第八期》p.84-86。2001年10月